◎摘 要 随着我国进入高质量发展的新时代，以及中部崛起、西部大开发等重大战略的提出，以往高等教育区域布局难以跟上时代发展步伐。未来时期，优化调整高等教育区域布局要彰显服务国家战略需求导向、改进高水平大学布局谋突破、加快优化中西部布局强弱项、加强行政区划布局补短板，进一步增强高等教育的适应性、引领性，以满足强国建设和中华民族伟大复兴之需要。
◎关键词 国家战略；高等教育；区域布局；优化调整
习近平总书记在全国教育大会上提出要“优化高等教育布局”[1]。高等教育区域布局是指在一个国家或地区内，高等教育资源的空间分布和配置情况，它涉及高校的数量、类型、层次和地理位置等方面的安排和部署。高等教育区域布局对于促进区域经济发展、提升国家竞争力具有重要意义。合理的高等教育区域布局可以优化资源配置，促进区域经济一体化和协调发展，同时也有助于培养适应区域需求的高素质人才。笔者经过综合研究分析认为，我国高等教育区域布局优化调整，应“以优化存量为主，以扩大增量为辅”，重点应放在对现有高等教育区域布局的“结构性调整”上，避免大规模扩张。这是总前提和总原则。与此同时，根据国内外高等教育区域布局优化调整的原则，即：适应性、公平性、统筹性和特色化。结合我国高等教育总体布局“东多中西少、东强中西弱，高水平大学东多西少、中部塌陷以及世界一流大学少”的实际，笔者认为，未来时期，我国高等教育区域布局要彰显服务国家战略需求导向、改进高水平大学布局谋突破、加快优化中西部布局强弱项、加强行政区划布局补短板。本文将从这四个方面深入探讨新时代我国高等教育区域布局优化策略，以期助力教育强国建设。
彰显服务国家战略需求导向
根据高等教育外部关系规律和高等教育发展历史，高等教育必须与社会政治、经济、文化发展相适应，必须立足国家发展战略需要。回顾我国高等教育发展史，不难发现，我国高等教育区域布局的历史就是一部以国家战略需求为导向的历史。20世纪50年代，为了收回国家教育主权、学习苏联模式，同时，为构建新中国工业体系、解决高校区域布局不均衡问题。国家对高等教育进行了布局调整。通过布局优化调整，不仅确保了国家教育主权、推动了新中国工业体系建设，而且实现了高等教育布局相对均衡。改革开放以来，国家提出“以经济建设为中心”，高等教育领域围绕这一中心进行布局调整，如大量设置与经济发展相关的院系和专业、推动中心城市办大学等。高等教育布局调整极大促进了我国经济社会发展，使我国一跃成为世界第二大经济体。
当前，我国正处于以中国式现代化全面推进强国建设和民族复兴伟业的关键时期，新时代的发展要求高等教育必须想国家之所想、急国家之所急、应国家之所需，必须拥有满足国家重大发展战略需求的高等教育区域布局。但总体看，我国高等教育区域布局难以跟上时代发展步伐。一方面，高等教育区域布局“东多中西少、东强中西弱”，难以利于充分有效支撑中部崛起战略和西部大开发战略。与此同时，大部分高校大都集中在省会城市，难以利于充分有效支撑乡村振兴战略。另一方面，高校布局与经济社会发展需求之间存在错位，还未能深入推进供给侧结构性改革。许多高校的发展目标定位依然定位在学术型、研究型大学上，使得高校类型布局与经济社会发展需求之间存在较大差异，人才供需错位。
以国家发展战略需求为导向的高等教育区域布局优化调整，应在不同方面协同推进。在解决重点难点问题上，应着力解决目前我国高等教育东中西部“二元结构”布局问题，以及东中西部高等教育发展差距日趋拉大的“非均衡化”问题。其一，在结构上，要重点布局与相对均衡布局兼顾、横向空间布局与纵向行政区划布局兼顾。一方面，要立足服务国家科教兴国战略，重视高水平大学布局。要通过优化高等教育资源配置，着力解决从0到1的科技问题以及“卡脖子”科技问题。另一方面，要立足服务区域协调发展战略和教育公平战略，兼顾高等教育区域公平。要重视高等教育东中西部地区的“二元结构”布局问题，加大高等教育在中西部布局的力度，着力解决东中西部高等教育存在的“非均衡性”问题。要通过加大对中西部地区以及东北地区高等教育的布局与资源投入，缩小中西部高等教育、东北地区高等教育与整个东部地区高等教育的差距，以实现东中西部高等教育共同进步、共同发展。其二，在动力机制上，要政府与市场推动布局兼顾。新中国成立以来，我国高等教育区域布局共有三次大的调整。第一次是20世纪50年代的院系调整；第二次是20世纪90年代后期的院校合并；第三次是2000年以来各地各高校建研究院、研究生院、分校区等[2]。根据不同历史时期的不同历史背景，高等教育三次大的区域布局调整形成了三种不同的动力模式。第一次高等教育区域布局调整的背景是巩固新兴的政权与构建自主高等教育体系，高等教育区域布局调整属于政府行为。因此，其动力机制是政府推动的高等教育区域布局调整，其特征是“强制性”布局调整。第二次高等教育区域布局调整的背景是加快发展经济，高等教育区域布局既是政府行为，也受市场吸引推动。与第一次高等教育区域布局调整不同的是，市场发挥了巨大的“调节作用”。第三次高等教育区域布局调整的背景是加快国家富裕步伐，以及加快建设世界一流大学。这里既有政府的需求，也有市场的需求，还有高校自身发展的需求。因此，高等教育区域布局调整的动力机制是政府、市场、高校三者合力推动的布局调整。其中市场和高校发挥了更大作用。未来，第四次高等教育区域布局优化调整的重大历史背景是建成教育强国，以教育强国服务支撑中国式现代化。这是政府行为，同时也依然包含着市场和高校自身发展的因素。因此，第四次高等教育区域布局的动力应该以政府推动为主，以市场推动和高校推动为辅。高等教育区域布局调整的特征是“政府强制推动与市场、高校结合式”的布局调整。具体而言，对于东部地区，由于其市场和高校已具备一定优势，其高等教育区域布局应更多发挥市场和高校的作用；对于中西部地区，由于其市场和高校不具备与东部类似的优势，其高等教育区域布局应更多发挥政府的作用。
改进高水平大学布局谋突破
如果说高校是国家战略科技力量的重要组成部分，那么，高水平大学则是国家战略科技力量的“重中之重”。作为国家高等教育最高水平的代表，其布局不仅对整个国家的发展至关重要，对于区域经济社会高发展也十分重要。回顾历史，不难发现，长期以来，国家始终非常重视高水平大学建设。1959年，《中共中央关于在高等学校中指定一批重点学校的决定》确定16所高校为全国重点大学[3]；同年，又增加4所全国重点大学。1960年，《中共中央关于增加全国重点高等学校的决定》又增加了44所大学为全国重点大学；1963年，经国务院批准，全国重点大学增至68所。1978年，国务院转发教育部《关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》确定88所大学为全国重点大学,至1981年陆续追加至96所[4]。1995—2008年间，中央政府先后确定112所大学为“211工程”重点建设高校；1998年，中央政府确定39所大学为“985工程”重点建设高校[5]。2017年，教育部、财政部、国家发展改革委发布《关于公布世界一流大学和一流学科建设高校及建设学科名单的通知》，正式确认首批“双一流”建设高校共计137所，其中世界一流大学建设高校42所，世界一流学科建设高校95所[6]。2022年，教育部、财政部、国家发展改革委发布《关于公布第二轮“双一流”建设高校及建设学科名单的通知》，“双一流”建设高校增至147所[7]。此外，为支持中西部高校发展，还有若干中西部地区重点建设高校。2012年，中央政府确定中西部24个省（区、市）的100所高校入选中西部高校基础能力建设工程[8]；确立中西部14个没有教育部直属高校的省、自治区的14所大学入选中西部高校综合实力提升工程，均被教育部列入部省合作共建高校[9]。重点大学的确立是国家战略意图的集中体现，其中所蕴含的战略意义和价值不言而喻。
目前，从“双一流”和“双高计划”高校布局来看，东部地区是我国高水平高校的主要聚集地，近60%左右的“双一流”“双高计划”高校分布在东部地区。其次是西部地区，其“双一流”“双高计划”高校数量虽低于东部地区，但高于中部地区；中部地区“双一流”“双高计划”高校的数量最少。此外，从高校拥有国家重点实验室的数量来看，据统计，自“国家重点实验室”改为“全国重点实验室”之后，截至2024年7月，已公开的全国重点实验室共231个[10]，其中，多数位于东部高校。可见，无论是“双一流”高校、“双高计划”高校，还是全国重点实验室，东部地区均高于中西部地区。此种布局难以利于推动中部崛起战略和西部大开发战略等重大战略的实施。
基于目前高水平大学和全国重点实验室区域布局与国家战略需求的矛盾，未来时期，优化高水平大学和全国重点实验室区域布局，要适度扩建中西部高水平大学、有计划布局全国重点实验室。其一，适度扩建中西部高水平大学。要适度扩建中西部高水平大学，以改变目前高水平大学“东多中西少、东强中西弱”的局面。一方面，可以发挥中西部高水平大学的“以点带面”效应，带动中西部地区高等教育整体推进、全面发展。尤其是在西部扩建高水平大学，更具有重要的战略意义和价值，即可以更好地支撑西部大开发等战略。另一方面，可以改变高水平大学区域布局“东部独大”的局面，充分发挥高水平研究型大学引领支撑中西部地区经济社会高质量发展的作用，加快缩小东中西部经济社会发展差距，推动东中西部共同发展。其二，有计划地布局全国重点实验室。在中西部高校布局全国重点实验室，可学习借鉴20世纪50年代高等教育区域布局的成功经验，采取刚性政策，选派政治素质和业务素质优良的高素质人才，到中西部高水平大学和中西部全国重点实验室工作，为中西部高水平大学和中西部全国重点实验室高质量发展提供人才支撑。
加快优化中西部布局强弱项
从世界高等教育发展史来看，对一个强国而言，其高等教育布局结构都有一个战略考量。尤其是对领土面积较大的国家而言，其高等教育区域布局基本上是从东部向西部扩张的过程。以美国为例，在其19世纪提出向西部进军的过程中，可以清晰地看到美国高等教育从东部向西部进军的足迹。美国西部的崛起，离不开一批研究型大学的跟进和支持，西部硅谷的产生，更是斯坦福大学、加州大学伯克利分校等研究型大学的贡献[11]。
我国中西部高等教育布局总体不如东部地区。从总体数量上看，全国近一半高校分布在东部地区。从本科院校和专科院校的分布来看，东部地区本科和专科院校数量均高于中西部地区。中部与西部地区本科和专科高校数量少于东部地区且基本持平。从本科职业院校分布来看也是如此，本科层次职业院校呈现出东部多，中部、西部较少的局面[12]。
为促进中部崛起战略和西部大开发战略以及乡村振兴战略的实施，实现中西部地区经济社会高质量发展，亟需对中西部高等教育布局进行整体优化调整。具体而言，其一，在高等教育类型布局上，要加大应用型、技能型高校布局。世界教育强国的经验表明，教育强国不仅需要大批拔尖创新人才，而且需要大批大国工匠。更为重要的是，可以根据世界高等教育强国的成功布局经验，即研究型大学布局相对较少，应用型和技能型大学布局相对较多的经验，优化我国中西部高等教育布局。其二，在运行机制上，要充分考虑中西部地区经济实力相对薄弱的实际，可采取国家财政投入、整合县域中专职校、鼓励企业家参与等多种措施在中部兴办高等职业院校。当然，前提是，要综合考量高等教育适龄人口下降以及地方实际需求。避免盲目扩建、盲目跟风，以致造成不必要的高等教育资源浪费，使得中西部地区经济社会发展“雪上加霜”。
加强行政区划布局补短板
每个地级行政区（地级市、地区、自治州、盟）至少建一所本科大学是许多国家和地区都在努力实现的目标。这一目标的背后，既有教育公平的考量，也有促进地方经济发展的需求。通过确保每个地级行政区都有本科院校，可以更好地满足当地学生的教育需求，同时可以更好地促进地方经济多元化发展。近年来，随着我国高校扩招以及高等教育普及化，高校大多集中于直辖市和省会等大城市的局面得到改变。高校由大城市的中心城区向郊区扩展，由大城市向中小城市和县域延伸，高校地域布局得到了明显优化。
据统计，我国大部分本科高校集中在地级及以上城市，集中于人口规模超过100万人的城市[13]。在全国333个地级行政区中，有68个地级行政区尚未有本科院校，所占比例达全国地级行政区的20.4%[12][14]。总体看，全国约五分之一的地级行政区尚无本科院校。其中，西部地区、东北地区没有本科院校的地级行政区占比最高。
与此同时，研究发现，作为高等教育普及化与地方化的新动向，目前，县域高校的区域布局日趋广泛。除西藏自治区外，我国其他省份均存在县域布局高校的现象。从区域看，东部地区，如山东、江苏、浙江、广东等经济强省，高校县域办学处于快速增长状态，县域办学已经成为东部地区高等教育布局调整的显著特征，近半数非中心城区的县（区）已有高校（含分校区）落户[15]。截至2023年，浙江省有29个县布局高校或校区，占全部县区的48%；江苏省有27个县布局高校或校区，占全部县区的54%；山东省有30个县布局高校或校区，占全部县区的33%。与此形成鲜明对比的是，中西部省份县域高校布局较少，且多省明确提出，原则上不在县域布局高校。如四川省要求“十四五”期间，高校应向区域中心城市、重要节点城市布局，其他城市原则上以办好现有高校为主；贵州省表示，在当前县域经济与文化条件下，原则上不在县域地区布局高校；河南省在《河南省“十四五”教育事业发展规划》中指出，原则上不在县域布局高等学校。
根据全球信息数据分析公司爱思唯尔（Elsevier）对全球大学的研究发现：大学的研究成果在25公里范围内对社区的影响力最为显著，而75公里范围内的合作最为频繁[16]。我们可将其称之为高校区域布局的“七十五公里规律”。“七十五公里规律”说明，一所大学的频繁服务范围是有一定限度的，其频繁服务范围并非无限的。这就为高等教育区域布局提供了理论基础和实践依据。根据爱思唯尔的“七十五公里规律”，笔者认为，未来时期，我国高等教育省域布局优化调整可以此为理论依据，根据省域经济社会发展实际以及适龄人口变化趋势，在地级行政区以及县域适度布局部分高校，以支撑乡村振兴战略等重大战略实施。一方面，可考虑在未布局本科高校的地级行政区，尤其是西部和东北地区的地级行政区布局本科高校，以更高水平的本科高等教育支撑引领地级行政区经济社会高质量发展。另一方面，可借鉴东部地区的经验，在中西部未布局高校的部分县域布局高校分校，以支撑引领中西部县域经济社会高质量发展。在地级行政区以及县域高等教育布局要更多布局应用型和技能型高校。之所以如此布局，其一，符合世界高等教育强国区域布局的成功经验；其二，有利于促进区域经济社会高质量发展；其三，有利于促进大学生就业；其四，有利于当地广大居民终身学习。不过，需要特别指出的是，在布局应用型和技能型高校的同时，应下大力气解决好校企合作、产教融合中存在的“校热企冷”问题，要让广大大学生真正学到有利于其就业的“真技术”“真本领”。总而言之，本文认为，第四次高等教育区域布局优化，应吸取以往不分类型的“混沌式”布局高校的教训，在布局高水平大学以尽快提升国家战略科技力量的同时，要高度重视并拓展深耕应用型、技能型高校布局。这不仅是当前我国高等教育区域布局的迫切需要，也是未来时期我国高等教育和经济社会高质量可持续发展的需要。
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【作者：卢彩晨 李梦真，单位：兰州大学】
（原载2025年第2期《中国高等教育》）