◎摘 要 教育强国建设是人口高质量发展的战略性工程，必须深刻认识人口变化对于教育布局结构和资源配置调整的紧迫要求。高等教育是教育强国建设的龙头，必须通过优化高等教育布局及其资源配置，将我国巨大规模人口的变化压力有效转变为教育和人口发展的红利。在中国式现代化进程中，人口变化趋势对于高等教育发展提出新的要求，需处理好供给与需求、公平与效率、存量与增量、政府与市场的关系。学龄人口变动要求拓展优质高等教育资源，加快发展研究生教育，扩大“双一流”建设高校招生规模，加强优势学科建设；人口流动及区域人口增减分化要求适当加强高等教育集聚发展，优化高等教育区域布局；老龄化及劳动人口占比下降要求完善终身教育体系，统筹推进高等教育、职业教育和继续教育的协同创新发展，全面拓展终身学习资源。
◎关键词 人口形势；高等教育；资源配置；终身教育
教育强国建设是以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的基础工程，是人口高质量发展的战略性工程，必须深刻认识人口变化对于教育布局结构和资源配置调整的紧迫要求。通过优化高等教育布局及资源配置，将巨大规模人口的变化压力转变为教育和人口的发展红利。统筹处理好供给与需求、公平与效率、存量与增量、政府与市场的关系，优化高等教育资源配置，适应人口变化趋势。
少子化及未来学龄人口变化要求加大优质高等教育资源供给，做优增量，提质存量
少子化使我国高等教育布局和发展迎来新的挑战。从中国发展实践看，我国巨大人口基数叠加的少子化快速演进，高等教育面临着严峻的未来发展挑战，但也迎来了深化改革、提质增效和结构性调整的历史性契机。
高等教育学龄人口是影响高等教育资源配置特别是学位供给的关键因素。但少子化对学龄人口的影响不是立即显现的，而是一个逐步累积的过程。从出生率下降传导到高等教育学龄人口显著减少，往往需要十余年时间。根据预测，我国高等教育学龄人口在2032年之前还将持续增加，呈现“先升后降”的变化趋势。高等教育的学位供给面临着短期相对不足和长期可能过剩的共同挑战。这要求对高等教育资源进行深层次的结构性调整，实现“先增后稳、有增有减”的动态优化。为此，无论从适应高等教育发展的阶段性规律、实现教育强国建设目标还是满足人民群众需求看，都必须将拓展优质高等教育资源作为重中之重，着力优化高等教育学位供给结构，通过扩大“双一流”建设高校招生规模、加快发展研究生教育等手段维持及创造发展增量。
2023年我国高等教育毛入学率升至60.2%。国际上普遍把80%以上的高等教育毛入学率作为进入深度普及化阶段和成为高等教育发达国家的重要标准。随着我国少子化及未来高等教育学龄人口减少，高等教育不再需要保持同过去一样快速的绝对规模增长，毛入学率也能显著提升，进而逐步实现高级普及化。高等教育主要依赖规模扩张的传统发展模式势必要转换为以稳固规模、提高质量和拓展优质资源为主的存量优化模式。
面向2035年，我国将迈进中等发达收入国家行列，但目前研究生层次在学规模占普通高等教育总在学规模之比还不足10%，相比于同等收入条件下的国际平均水平明显偏低[1]，还需要进一步提高研究生教育占比以达到适宜的高等教育层次结构。研究生教育在高等教育中的占比，随着经济发展和高等教育普及化程度提高而不断提高，发达国家（地区）研究生教育在高等教育中的占比，平均水平在20%以上，OECD国家为24.4%，欧盟高达32.7%。伴随着未来高等教育学龄人口下降，在同等毛入学率条件下，高等教育学位的总供给压力将相应减小。因此，研究生教育占比提高所需的规模增量减小，高等教育层次结构将以更快速度向“橄榄型”演进。相应地，高等教育人才培养的层次发展重心可以从本专科教育逐步转变为本专科教育与研究生教育并重。有序扩大优质本科教育招生规模，扩大研究生培养规模，稳步提高博士研究生占比，大力发展专业学位研究生教育。而培养更多的研究生人才，既需以“双一流”建设高校为代表的研究型大学稳步扩容，承担更大的发展任务，也需以学科建设为抓手，建成更多优质的学位授权点来承载。这对于拓展优质高等教育资源提出了更为迫切的需求。
从人民群众需求看，虽然少子化及未来学龄人口下降将导致学位供给的总量压力减小，但优质入学机会依然稀缺，“上好学”的社会愿望会越发迫切。我国“双一流”建设高校数占普通高校总数之比约为5%。以2021年我国普通高等教育招生规模为例，“双一流”建设高校招生约64万人，占招生总规模的6.39%，其相比于美国研究型大学规模及占比明显偏低[2]。相关实证研究表明，以A类学科为代表的优势学科是对区域创新及社会经济发展的重要支撑[3]。但从教育部组织的学科评估结果看，A类学科的区域分布过于集中，多数省份的优势学科资源稀少，甚至有省份并无A类学科布局。随着高等教育的学龄人口形势进入新阶段，为更好支撑区域经济和创新发展，对优势学科建设的资源投入和保障力度亟需进一步增强，各区域的A类学科布局应力争实现更大增长。
人口流动及区域人口增减分化要求优化高等教育区域布局，兼顾公平与效率
第七次全国人口普查公报显示，中国流动人口规模达到3.76亿人，与2010年的2.21亿人相比，流动人口大幅增长69.73%。北上广深四大一线城市在2023年全面实现人口“从减到增”的反转变化。合肥、贵阳、郑州、杭州、成都和长沙等省会城市的人口增量位居全国前列。中西部地区原本回流的人口，又继而流向东部沿海地区。中部省份人口则出现集体减少。三、四线城市成为主要的人口减少地区。
人口流动与集聚的背后是产业、创新等要素向部分区域集聚的发展结果。“人往高处走”是人口流动的自然逻辑，集聚经济是区域人口增减分化的根本原因。城市群集中代表着全球经济发展和人口集聚的基本趋势。高等教育的空间集聚和协同布局是世界主要城市群的发展惯例，其主要经验有：以城市群为重点布局优质高等教育资源，打造一流大学集群；以城市群为载体吸引和集聚人才，支撑区域及世界创新高地建设；高等教育布局同城市群人口、经济等的集聚发展相协同，以及高等教育内部不同类型和层次的高校在城市群内实现协同集聚发展。随着中国人口持续向东部沿海地区及城市群流动，区域人口增减分化日益明显，需在遵循高等教育空间发展规律和借鉴国际经验的基础上，持续性地优化高等教育区域资源配置，进而有力支撑城市群发展成熟和世界重要人才中心和创新高地建设。
其一，优化高等教育区域布局，加强发展优势地区高等教育，同时，将新增高等教育资源适度向中西部地区、民族地区倾斜。纵观国内外发展经验，区域集聚性是高等教育发展及其资源布局的基本特征。比如，英国的优质高等教育资源主要布局在以伦敦为核心的中南部地区，法国、日本和韩国分别集中在大巴黎都市圈、东京圈和首尔圈。美国则是在东北部大西洋沿岸、西太平洋沿岸、五大湖和中南部等区域形成“多中心”式的资源布局结构，由全国前1/5的州承载55%以上的高等教育培养规模。上述国家无一不是高等教育同人口集聚态势相一致地集聚发展。从行政区划看，2020年中国前1/5地区研究生教育的集聚程度不及美国，全国占比低出 7.1个百分点，绝对培养规模少18.24万，前1/5地区学士培养规模的全国占比相比于美国低出13.3个百分点，我国专科层次跟美国副学士层次之间的这一差异也较为明显[4]。从高等教育集聚布局的时间变化看，我国高等教育资源分布呈现分散化趋势，前1/5地区高等教育规模的全国占比持续波动下降。从城市群发展看，城市群集中分布的高等教育体量，应与其经济发展在全国范围内的优势地位相匹配。对照这一标准，我国主要城市群的高等教育资源布局尚难适应其区域经济和人口集聚的发展要求。京津冀、长三角、珠三角、长江中游和成渝城市群的常住人口规模占全国人口的比重接近46%，而人才需求及集聚程度更高，全国超六成人才流向这五大城市群。然而，其本专科教育在学规模的全国占比尚不超过50%[5]，特别是长三角、珠三角等城市群高等教育布局规模的全国占比，相比于其人口全国占比明显相对较低。我国是“两级管理，以省为主”的高等教育管理体制，由中央主导优质高等教育资源布局，加之行政区划众多和人口规模庞大，因而高等教育资源配置调整突出平衡性、倾斜性，强调缩小各类高等教育资源分布的区际差距，但对于高等教育集聚布局及其同人口等外部要素之间的协调布局关注不足。为应对未来人口流动更为普遍，人口分布更为集中的变化形势，高等教育的布局发展逻辑需与之相适应，转换为更好适应区域人口和经济集聚发展的非均衡逻辑。同时，需根据区域人口增减分化的实际情况，因地制宜优化高等教育资源配置。以长三角、京津冀为代表的发达地区，应逐步探索“多中心”的集聚发展模式以完善区域协同发展网络，通过释放“集聚—溢出”效应向人口扩散的地理邻域延伸布局高等教育资源；在增强发展优势地区高等教育的同时，将新增高等教育资源适度向中西部地区、民族地区倾斜，提高这些地区高等教育发展质量，实现区域平衡发展。
其二，将区域高等教育协调发展目标转向追求人均意义上的大致平衡，而不再是国土空间意义上的布局均衡。对于我国这样一个区域异质性极强的发展中大国来说，受人才流动及集聚的规律影响，高等教育不是区域经济增长的绝对条件。高等教育空间布局根本上是同区域经济发展格局相适应的，主要是区域发展的结果及配套支撑，尤其作为惠及区域人民的生活质量改善并走向共同富裕的发展成果，应以人均意义上获取的高等教育资源为标准。在我国，高等教育布局相对不足的问题不仅存在于中西部地区，而且广东、浙江、山东等经济强省也相对不足。上述高等教育布局与区域社会经济发展之间的失调，既限制了经济及高等教育的建设成效由区域人民共享，难以利于“分好蛋糕”，又使得高等教育对社会经济发展的支撑作用未得到充分释放，影响了“做大蛋糕”。这些问题会随着区域人口增减分化而进一步加剧。对此，亟需构建区域高等教育协调发展的新格局：建立起高等教育资源与区域经济集聚发展及人口空间分布互相协调的配置格局；区域高等教育布局要从不平衡走向“适度”平衡，而非走向绝对“均衡”，要力求适应人口及经济体量的协调分布，而不追求地理意义上的均匀分布。
其三，构建以服务区域协同发展大局为主，适应未来人口流动趋势的高等教育资源配置动态调整机制。向城市群集中是全世界人口流动的基本特征。国际城市群的发展普遍跨行政区划，其逻辑起点在于服务区域协同发展大局，核心动因在于集聚经济。我国需由以地区行政区划为本的高等教育布局模式，转向突破行政区划壁垒的区域协同发展模式，打破阻碍要素流动的体制机制和观念障碍；破除地区行政分割，基于城市群集聚发展、优势发展与区域协同发展的新逻辑重构资源配置模式；强化战略统筹，科学规划各行政区在城市群发展中的职责，并建立权责利更为明确的条块关系；逐步完善区际间的集聚溢出机制、对口支援机制、利益补偿机制、战略合作机制和互助扶持机制等。对此，须要加强对区域人口变化及其高等教育需求的研判，进行差异化、动态化的高等教育资源配置引导。在主要人口流入地区，需要同步性、前瞻性布局更多的高等教育资源，应强化政策驱动与试点赋能，适当下放权力，合理利用建设异地校区、分设研究机构和引入国际资源等的灵活手段；在人口流出难以逆转地区，须要顺应大势，探索高等教育转型模式，走集约化、优质型的发展道路。
老龄化及劳动人口占比下降要求完善终身教育体系，加强供给，更好满足社会需求
2019年，中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，明确部署要通过提升新增劳动力质量、构建老有所学的终身学习体系，提高我国人力资源整体素质，改善人口老龄化背景下的劳动力有效供给。推进高等教育和终身教育的有效衔接，鼓励高等院校在建设学习型社会、学习型大国中承担更大责任，是完善终身教育体系的核心环节。在老龄化及劳动人口占比下降的变化形势下，需加快完善终身教育体系，促进“人人皆学、处处能学、时时可学”，全面提升人力资源开发水平；须以高等教育体系为主要依托，统筹推进高等教育、职业教育、继续教育协调发展和协同创新，调动各方渠道拓展终身学习资源，不断扩大对终身教育事业发展的资源投入。
以高等教育为依托完善终身教育体系，既是构建“老有所学”终身学习体系的必由之路，也是支撑全社会“老有所为、老有所获”的重要基础。以高等教育资源配置优化助力完善终身教育体系，关键在于资源的共通共享和开放融合，搭建终身教育“立交桥”。高等教育需要从衔接继续教育和职业教育、提供多元化的非学历教育、数字化发展及拓展优质网络教育资源、融入社区教育及促进“老年大学”发展等方面重点发力。
老龄化加深及劳动人口占比持续下降，导致社会抚养比攀升，这不仅需要从庞大规模的老龄人口中挖掘更多的劳动潜力、人力资源和人才红利，也需要提高单位劳动人口的人力资本水平，以达到更高的人均劳动生产能力。在知识经济时代，技术变革和社会需求的快速变化使得人们必须不断学习来适应。基于特定行业领域的、经验积累式的“干中学”将更多让位于多样化开放化的“学校”教育。后者成为终身学习体系中的关键要素。相应地，高等继续教育和非学历教育将作为构建终身教育体系的关键一环，须以高等教育为“节点”有效贯通职业教育和继续教育。为职业人群提供高层次学历教育、高水平技能教育及其多元选择空间，通过开发研修项目、短期培训等非学历教育，探索终身学习服务的可持续发展模式。推动职业教育、继续教育和非学历教育由“教育主导型”向“需求服务型”转型，更好适应社会经济发展与产业结构调整对人才需求的变化。同时，大力拓宽这类教育服务供给的受众覆盖面，主要从提高年龄上限、放宽职业类型要求等方面进行改进。
终身教育体系要求教育形式和内容的多样化。远程网络教育能够突破时间和空间的限制，为学习者提供更为个性、灵活和多样的学习方式和选择，从而可以实现“处处能学、时时可学”。在数字化的网络空间中，既然信息的共享、输送和传播已经“不成问题”，那么何以定义“有价值”的教育要素、如何提高教育内容的质量便成为关键问题。对此，应加强对于优质高等教育资源的数字化整合力度，包括课程资源、师资力量、实践教学等，打造更多的“线上金课”“品牌名课”；一流大学要发挥引领带动作用，积极发掘优势学科资源，搭建系统集成的数字化教育体系，不断创新数字化教育发展项目；高等教育机构可以提供专业性的教学服务，包括在线课程设计、教学质量监控和学习支持服务等，进而提高远程教育的质量和水准。在完善终身教育体系的背景下，应持续不断地加强远程教育与高等教育之间的相互配合，大力支持高校拓展优质的数字化教育资源，进一步提升大学知识系统的开放性，引导和鼓励来自不同行业、不同区域的多元主体结合自身需求对于高等教育的数字化发展进行资源投入。
发展老年大学，让老年人“老有所教、老有所学、老有所乐、老有所为”，是提升老年人口幸福感的重要途径，亦是以教育手段挖掘老龄人口红利及促进社会和谐稳定的重要方面。目前，我国老年大学的办学性质以政府办学为主，约占老年大学总数的70%以上。在很长一段时间里政府端的老年教育资源投入都以公立老年大学为主要载体。老年教育发展可能面临经费不足、课程更新不够、师资短缺、难以满足更多老年人“老有所学”需求的困境。对此，应向外寻求破局之道，从社区和市场等渠道拓展老年教育资源，以共享发展来提高办学效益：稳步推动社区老年教育发展，打破社区与校园之间的隔绝，利用部分高等教育资源实现向社区的外溢；老年大学应上与驻地高校、下与基层社区组织开展联合办学，不断扩大办学开放度、覆盖面和影响力；尝试引入更多的社会资源投入，积极探索“服务外包”或校企联合办学等方式；鼓励老年大学及其驻地高校创新办学模式，比如同养老机构合作开发“教养结合”办学，不断扩展老年教育的外延。
参考文献：
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[3]郭丛斌，方晨晨，何菲.博士研究生教育对经济增长的影响——基于博士学位授权点区域差异的视角[J].教育研究，2022，43（5）.
[4]田浩然，李立国.高等教育集聚布局及其对区域创新的影响——基于中美数据的实证研究[J].教育研究，2024，45（7）.
[5]李立国，田浩然.城市群高等教育资源配置优化与世界重要人才中心和创新高地建设[J].高等教育研究，2024，45（2）.
[本文为国家社会科学基金一般项目：高等教育资源区域优化配置路径研究（24SGC035）的研究成果]
【作者单位：李立国，清华大学教育研究院教授、教育部—清华大学教育战略决策与国家规划研究中心主任；田浩然、高家鎏，中国人民大学教育学院】
（原载2025年第2期《中国高等教育》）