以法治保障学前儿童发展的各项权益是国际社会的普遍认识。各国政府相继制定相关法律，以保障儿童在学前教育阶段获得必需的营养、健康保护及教育机会，越来越多的学前儿童得以在安全、健康、有利于学习的环境中成长。在学习借鉴国际学前教育法制经验、回应国内学前教育现实发展需求、全面贯彻依法治国的背景下，《中华人民共和国学前教育法》（简称“学前教育法”）久经酝酿终于面世。学前教育法的颁布意味着我国学前教育领域从此有专门法可依、有章可循，标志着我国教育法律体系得到了重要的完善。其中，坚持“最有利于学前儿童”是我国学前教育立法的重要指导原则，体现了对儿童权益的关怀，为构建科学合理的学前教育法律体系提供了坚实的支撑。[1]
一、从学理到法理：为学前儿童立法的价值
（一）回应学前儿童发展的现实需要
近年来，我国学前教育领域的发展成果显著。学前教育资源总量得到显著扩充，教育质量逐步提升，在保育教育过程中更加注重儿童的全面发展与个性化需求。但是，学前儿童发展仍面临诸多现实挑战，比如存在不符合儿童身心特点和发展规律的保育教育活动、因教育资源分布不均使得适龄儿童就近入园困难、弱势学前儿童的受教育权无法保障等问题，甚至对学前儿童生命安全和身心健康构成严重侵害的事件偶有发生。联合国《儿童权利公约》指出，生存权、受保护权、发展权与参与权是儿童的四项基本权利，这些权利被广泛认可并纳入了多项国际法律文件和公约，并强调以“儿童利益最大化”作为立法原则。
学前教育法在篇章结构上专设“学前儿童”一章，对学前儿童权益保障进行全面系统的规范，对学前儿童生命健康和身心健康、受教育权、名誉权、隐私权和其他合法权益保护作出专门规定，“学前儿童享有生命安全和身心健康、得到尊重和保护照料、依法平等接受学前教育等权利。学前教育应当坚持最有利于学前儿童的原则，给予学前儿童特殊、优先保护”。尤值一提的是，学前教育法要求“尊重学前儿童人格尊严”，要求对“学前儿童因特异体质、特定疾病等有特殊需求的，父母或者其他监护人应当及时告知幼儿园，幼儿园应当予以特殊照顾”，这充分体现了对全体学前儿童的关照。学前教育法以“最有利于学前儿童”为原则，回应了学前儿童发展的现实需要，不仅体现了对国际法中“儿童利益最大化”原则的遵循，也体现了我国在保护儿童权益方面的积极进步，体现了党和国家、社会各界对于保障儿童权益的拳拳之心。
（二）贯彻“儿童为本”的教育理念
“儿童为本”是发展学前教育的核心理念与价值追求。何为“儿童为本”？其核心内涵即珍惜儿童的生命、尊重儿童的价值、满足儿童的需要、维护儿童的权益，促进每一名儿童的全面发展。学前教育法强调学前儿童在学前教育中的主体地位，要求“实施学前教育应当从学前儿童身心发展特点和利益出发，尊重学前儿童人格尊严，倾听、了解学前儿童的意见，平等对待每一个学前儿童”，体现了对“儿童为本”教育理念的贯彻与强化。
以“儿童为本”不是“儿童唯一”，因为“儿童为本”的实现需要多种条件来保证，更需要成人的正确理解、引导和支持。以影响学前教育质量诸因素中第一要素“过程质量”为例，真正的“儿童为本”是体现在保育者与幼儿的日常人际互动之中的。学前教育法对于幼儿园园长、教师、保育员、卫生保健人员、安全保卫人员和其他工作人员如何贯彻“儿童为本”作出明确规定，“应当遵守法律法规和职业道德规范，尊重、爱护和平等对待学前儿童，不断提高专业素养”，还指出幼儿园教师应“具备优良品德和专业能力，为人师表，忠诚于人民的教育事业”等。同时，学前教育法充分考量到保育者的工作和生活状态、对工作的满意度、压力程度等都与教育质量息息相关，因此对人员配备、聘任聘用、福利保障等提出要求，指出“幼儿园应当关注教职工的身体、心理状况。幼儿园园长、教师、保育员、卫生保健人员、安全保卫人员和其他工作人员，应当在入职前和入职后每年进行健康检查”，表明了国家将重视保育者工作环境质量、落实“儿童为本”的理念和促进学前儿童发展等有机联系在一起。
（三）健全学前儿童教育法治体系
从以儿童为核心的教育指导思想，发展为“儿童利益最大化”的立法准则，标志着我国对学前儿童发展权益的保障已从学术理论层面提升至法律规定层面。
近年来，党中央、国务院高度重视学前教育，自2010年发布《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》后，先后出台或修订出台《幼儿园工作规程》《幼儿园教师专业标准》《3—6岁儿童学习与发展指南》《幼儿园保育教育质量评估指南》等规范性文件，为保障学前教育事业有序发展发挥了重要作用。虽然《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国未成年人保护法》等法律均对各自保护领域中涉及的儿童权利予以明确规定，但国家在法律层面尚缺乏针对学前儿童的专门性立法，可以说学前教育法填补了这方面的立法空白，强调充分考虑儿童的发展需要和权益，以法律保障儿童受教育权及其他基本权益的实现。[2]
纵观世界各国的学前教育发展，英、美、德、法等国家的学前教育事业发展较为领先，与这些国家的学前教育立法历史悠久密不可分，更与这些国家通过学前教育立法将学前教育置于国民教育体系的关键地位、将发展学前教育作为国家义不容辞的责任、无条件为学前教育发展创造有利条件等息息相关。学前教育法的颁布不仅系统构建了中国特色学前教育法律制度体系，也是我国与国际学前儿童发展法治理念接轨、与世界各国学前儿童发展同频共振的突出体现。
二、从性质定位到资源配置：为学前儿童发展提供全面保障
学前儿童是国家和民族的未来，学前儿童发展权益需要法律保障。学前教育法通过政治保障、制度保障、组织保障和投入保障等多方面举措，为学前儿童的全面发展提供坚实基础和全面保障。
（一）政治保障：明确学前教育的性质定位
学前教育法规定“学前教育是国民教育体系的组成部分，是重要的社会公益事业”“学前教育是指由幼儿园等学前教育机构对三周岁到入小学前的儿童实施的保育和教育”，明确了学前教育“公益性”的性质定位。公益性是学前教育的重要特性。学前教育的公益性即学前教育体现的是公共利益，它不为少数人服务，而是关注大部分人的共同利益和需求，以实现教育价值的公共性和社会性。在我国，学前教育的受益方不仅仅是儿童和家庭，还包括整个社会和全体公众，广大儿童能以较低成本获得入园机会，享受到公平而有质量的教育，是学前教育服务公益性的具体体现，即学前教育的普及普惠。[3]
学前教育法提出“国家推进普及学前教育，构建覆盖城乡、布局合理、公益普惠、安全优质的学前教育公共服务体系”“大力发展普惠性学前教育，鼓励、引导和规范社会力量参与”，要求“各级人民政府应当采取措施，扩大普惠性学前教育资源供给，提高学前教育质量”。“普惠性”一词在学前教育法全文先后出现23次，明确和突出了学前教育普惠性的方向导引，是党和国家关于学前教育的重大决策部署全面转化为法律规定的体现。高质量的学前教育事业发展，既要包含“量”的稳步推进，更要依赖“质”的有效提升，进一步优化资源结构、提升内涵质量，是实现学前教育高质量发展的重要途径。[4]
（二）制度保障：框定儿童发展的权利要素
学前教育法明确了儿童发展权益保护的内容要素，规定了儿童在学前教育过程中的权利和义务，为儿童的合法权益提供了制度保障。学前教育法突出学前儿童的权利主体地位，明确指出学前儿童享有生命安全和身心健康、得到尊重和保护照料、接受学前教育以及个人信息及隐私保护的基本权利。除了受教育权等发展权利之外，学前教育法还保障了学前儿童的参与权，要求“鼓励、引导学前儿童参与家庭、社会和文化生活，促进学前儿童获得全面发展”，这是保障儿童发展权利的重大突破和进展。
学前教育法对学前儿童发展的制度保障提出明确指引，指出“国家实行学前教育制度”，明确了学前教育立法是站在国家层面规范和推进学前教育事业的战略高度，同时学前教育法也对学前教育事业发展中如何建立健全安全管理制度和安全责任制度、一日生活制度、学前教育资助制度、收费公示制度、财务、会计及资产管理制度、经费预算管理和审计监督制度、幼儿园基本信息备案及公示制度等提出要求，彰显出国家将学前教育纳入治理范畴，对学前教育治理的制度体系进行顶层设计，以良法促善治，全面推进学前教育治理能力现代化的力度。
（三）组织保障：落实儿童权利的重要支撑
国家在学前教育事业及相关法律中具有权威和领导地位，需要一定的组织和程序落实儿童权利保障，确保学前儿童发展的各项权利能够得到有效落实。学前教育法强化了以学前儿童为中心的视角，进一步明确了各级政府在保障儿童发展中的责任和义务，即学前教育实行国务院领导、省级人民政府和设区的市级人民政府统筹、以县级人民政府为主、乡镇人民政府和街道参与的管理体制。规定发展学前教育应“坚持政府主导，以政府举办为主”，“各级人民政府应当依法履行职责，合理配置资源，缩小城乡之间、区域之间学前教育发展差距，为适龄儿童接受学前教育提供条件和支持”。
纵观学前教育法全文，85个法条中共有42个法条对各级“人民政府”在学前儿童发展中应当承担的责任义务作出明确规定，可见以立法形式对学前教育的政府责任、财政投入、师资供给、质量监督等方面进行规范，有利于建立推进学前教育科学、规范发展的体制机制。此外，学前教育法还规定“全社会应当为适龄儿童接受学前教育、健康快乐成长创造良好环境”，并对各级政府、幼儿园、家庭以及其他社会参与主体在落实儿童发展权利中所应承担的责任和义务提出具体要求，能够为学前儿童的健康成长和全面发展提供坚实的组织基础，确保学前教育法的有效实施。
（四）投入保障：支持儿童发展的资源配置
学前教育法通过系列法律条文，为促进儿童的全面发展提供多方面的投入保障。首先在经费投入主体上，学前教育法提出“学前教育实行政府投入为主、家庭合理负担保育教育成本、多渠道筹措经费的投入机制”，要求政府为主体进行财政投入，保障学前教育事业运行。其次在经费投入结构上，明确要求“各级人民政府应当优化教育财政投入支出结构，加大学前教育财政投入，确保财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中占合理比例，保障学前教育事业发展”。学前教育法还强调“建立学前教育资助制度，为家庭经济困难的适龄儿童等接受普惠性学前教育提供资助”，在安排学前教育资金时，向“农村地区、革命老区、民族地区、边疆地区和欠发达地区”倾斜，并倡导“自然人、法人和非法人组织通过捐赠、志愿服务等方式支持学前教育事业”，既体现了学前教育投入对不同家庭、不同发展层次区域的关照，也为保障学前教育事业发展获取更多的资源和支持提供了路径。
三、从学法知法到懂法用法：以法的有效实施保障学前儿童发展权益
（一）贯彻“儿童为本”理念，加强对法的学习理解
用法的基础是懂法，懂法的前提是学法。应组织一切儿童利益相关方全面深入学习学前教育法，充分把握学前教育法的价值导向、核心理念、基本法律关系、主要职能作用和基本法律约束等内容。[5] 借学前教育法颁布的有利时机，营造全社会关注学前儿童、关注学前教育、关注学前教育法实施的良好氛围；借法的解读和宣讲，将“儿童为本”的理念深入人心，进而扩大儿童利益维护者和学前教育支持者的队伍，引导全社会协同共举以促进学前教育事业的可持续发展，以法律实施的成效推动学前教育普及普惠安全优质发展。
（二）强化教育督导作用，提升践行法的意识能力
学前教育法将保护学前儿童生命安全和健康放在首位，为安全防范铸牢了屏障，但学前教育法能否得到有效落实，还有赖于各级政府及相关部门的执行力。因此，必须提升全社会践行法的意识与能力，鼓励大家主动而为，推进学前教育事业制度化、规范化和法治化运行。各级人民政府督导部门可充分发挥教育督导的作用，对各级政府或相关部门、幼儿园等主体关于学前教育法的执行情况进行专项或综合督导，监督着力解决学前教育发展过程中出现的问题，深入研究并寻求解决办法，在此基础上跟进、监督与反馈，更好地发挥法治对学前教育改革的引领和推动作用。
（三）构建协同育人机制，确保儿童权益的维护落实
学前教育法以法律的形式明晰了学前教育阶段协同育人的重要性，明确了全社会参与是推动学前教育事业发展的重要力量。儿童权益的维护落实，是参与学前教育各主体应尽的责任。作为各级政府，应当坚持公益普惠的基本方向和发展目标，强调大力发展普惠性学前教育，扩大普惠性学前教育资源供给，确保每名学前儿童都能享受到公益普惠的学前教育；作为幼儿园，应当把“儿童利益最大化”原则作为出发点和落脚点，以学前儿童的生活为基础，以游戏为基本活动，促进学前儿童全面发展；作为教师，应当坚持科学的保育教育理念，尊重学前儿童身心发展规律和年龄特点，注重学前儿童良好习惯的养成；作为家长，应当积极加入学法、懂法和用法的队伍中，更好地理解学前教育的内涵特征与保育者工作的特殊性，积极配合、支持幼儿园开展保育和教育活动。
注释：
[1] 王兴华，谭欣歌，邱月，李晓巍. 贯彻最有利于学前儿童的原则：立法与实践的双重审视[J]. 学前教育研究，2024（09）：4-7.
[2][5] 虞永平. 以法治保障学前教育可持续发展[J]. 人民教育，2024（11）：46-49.
[3][4] 侯莉敏. 我国学前教育普及普惠发展的成效、挑战与未来方向[J]. 学前教育，2024（05）：4-7.
（侯莉敏 作者系中国学前教育研究会理事长，广西师范大学教育学部教授，博士生导师）
《人民教育》2024年第22期，原标题为《为学前儿童立法：学前教育法对儿童发展的保障与落实》