摘要：特岗教师计划对于薄弱区域特别是我国中西部农村地区教师队伍结构的优化，促进义务教育优质均衡发展发挥着积极作用。我们要解决好特岗教师队伍建设中转场心态与专业发展的问题，充分发挥政府、学校、社会的作用，着力于区域教育治理能力的提升，为教师发展营造良好环境。
关键词：特岗教师；治理；区域教育治理
为深入贯彻落实党的二十大精神，进一步落实《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，加强新时代教师队伍建设，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，教育部、财政部近日联合印发了《关于做好2023年农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实施工作的通知》，全国计划招聘特岗教师52300名。
2006年，我国正式启动特岗教师计划，即通过公开招聘的方式选派高校毕业生到“两基”攻坚县的农村学校任教。特岗教师计划服务期为3年，在服务期间，教师的工资、津贴等由中央与地方财政共同承担，期满后转入地方正式教师编制。特岗教师计划对于薄弱区域，特别是对于原来的国贫县、“两基”攻坚县和边境县教师队伍的建设具有极其重要的现实意义。但另一方面，我国特岗教师计划本身及政策执行过程中也还有一些需要完善和改进的地方。在倡导教育治理体系和治理能力现代化的今天，区域教育治理是特岗教师队伍建设的一个重要的思考视角。
2022年12月2日，贵州省黔西市思源学校，英语学科带头人在英语教学视导课上辅导学生。通讯员 周训超 摄
区域教育治理：概念的梳理与界定
简而言之，区域即“按照一定的标准对空间进行主观划分而得出的空间范围”。[1]区域一词，其指示范围可大可小，本研究所探讨的区域，主要侧重于区县等地方区域。英语中的治理（governance）源于拉丁文和古希腊文，本意是控制（control）、引导（guide）、操纵（manipulate）、“操舵”等，与统治（government）交叉用于与国家公共事务有关的管理及政治活动中。在中国尤其是近二三十年，“治理”这个概念被赋予了许多新的内涵。治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括正式制度和规则，也包括非正式的制度安排。[2]
教育治理是治理理念在公共教育中的运用，它是指“政府机关、学校、社会组织和公民个体等教育治理主体，通过对话、谈判、协商等方式持续互动，建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，致力于实现治理主体职能的合理划分，推进‘管办评’分离，并通过一定的制度安排构建政府、学校和社会之间的新型关系，共同管理教育公共事务，以期实现多元主体‘协同治理’格局的过程”。[3]
综上所述，可以将区域教育治理界定为：“为了更有效地解决区域教育问题、促进区域教育的可持续发展，区域内政府、学校和社会等教育治理主体通过对话、谈判、协商等方式持续互动，建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，并通过一定的制度安排构建政府、学校和社会之间的新型协作关系，加强政府引领，落实学校办学自主权，扩大社会参与，共同管理区域教育事务的过程。”[4]
转场与发展：特岗教师队伍建设面临的问题
2006年正式启动的特岗教师计划是我国历时最长、投入最多、补充力度最大、辐射面最广的农村教师补充政策。该计划实施以来，一直保持较好的政策瞄准性，对于薄弱区域教师队伍的优化和促进义务教育优质均衡发展具有重大的现实意义。当然，在完善过程中还有两个方面的问题需要解决。
转场：一些特岗教师的现实心态。通过日常经验观察以及相关的质性研究，可以发现当前薄弱区域一些特岗教师存在离职和转场心态。譬如，2015年，对吉林省2400多名新聘特岗教师的调查报告指出：“62.1%的特岗教师打算先去乡村学校锻炼3年，获得编制后再参加县里或市里的教师招聘考试，离开乡村学校。”[5]还有研究指出：“选择留任的特岗教师中，一半以上的人在工作之余关注着各类考试。”[6]更有少数特岗教师每年都参加公务员考试，期望通过考上公务员来转换工作类型和工作地点。
虽然不同青年特岗教师转场心态的形成有着不同的原因，但也存在着一些共性的缘由。首先，经济方面的原因。虽然近年来特岗教师的补助标准有所提高，“补助标准从2006年的年平均工资1.5万元，提高到2018年西部3.82万元、中部3.52万元。”[7]但由于部分青年特岗教师的薪资待遇相对较低，他们容易形成“主观向下流动感知”。其次，职称评定方面造成的“相对剥夺感”。依据社会心理学的相关理论，相对剥夺感是指个体将自身处境与某特定参照群体进行横向比较处于劣势而产生的感觉。根据特岗教师计划的有关规定，特岗教师在3年合同服务期内不能参与职称评定。这就使他们作为教师的合理诉求未能得到满足，因而产生心理失衡。再其次，身份认同危机。由于工作环境、薪资待遇以及学生生源等方面的影响，青年特岗教师容易产生一种“无价值”“无意义”的心理困顿，再加上他们没有正式的教师编制身份，往往难以融入在编的教师群体，这就造成特岗教师自我身份认同危机。另外，由于特岗教师与在编教师和其他公职人员的社会落差，容易导致社会身份认同危机。
迟缓：特岗教师专业发展中存在的现象。青年特岗教师专业发展迟缓是薄弱区域教育普遍存在的现象，这有着多方面的原因。第一，从特岗教师招聘角度来分析，特岗教师招聘对象以应届毕业生为主，且有许多教师是非师范类专业毕业的，没有从教的准备和经历。同时，特岗教师的岗位设置是依据学校需求确定的，部分特岗教师所学专业与任教学科不一致。第二，从特岗教师培训的角度来分析，由于培训机会、培训效果等多重因素的影响，特岗教师通常缺少良好的在职成长环境。特别是特岗教师的岗前培训一般是省级教育部门统一组织，不仅培训时间短，而且培训课程实践针对性不强。第三，特岗教师多分配在农村边远贫困地区，面临教育投入不足，硬件设施落后，图书、网络资源匮乏等多重现实问题，这些因素的交互作用限制了青年特岗教师专业能力的成长。第四，职业认同感较低是特岗教师的普遍状态。一方面，由于特岗教师入职动机主要是解决自身就业问题，导致特岗教师缺乏职业认同感。另一方面，特岗教师获得的发展空间有限，有些目光短浅的地区没有将特岗教师放在合适的岗位上，导致特岗教师缺乏职业认同。
安徽阜阳市颖东区教师发展中心到新乌江镇第二小学开展特岗教师专业发展现状调研
优化区域教育治理：特岗教师问题解决的必由之路
特岗教师的转场及专业发展迟缓问题是密切关联在一起的，可以统筹起来进行解决。换言之，特岗教师克服存在的转场心态将有益于他们的专业发展；而专业发展也会促进他们由转场向留任的积极转变。从区域教育治理的角度来分析，特岗教师转场及专业发展迟缓问题的有效解决是教育系统内外多重因素综合作用的结果，其中，区域教育治理体系和治理能力的现代化提升是其不可或缺的条件。
学校要积极打造充盈人文关怀的学习型组织：特岗教师队伍建设不可或缺的条件。有研究者指出，有些乡村教师在“国培”中“被培训”，表现出了作为知识分子、作为学生身份、作为陌生人、作为弱势教师群体的角色纠葛。[8]尤其是在教师结构性短缺情况下，乡村教师通常有着较为繁重的教学任务。“双减”政策实施后，教师对教学更要增加额外的精力投入。此外，当前学校各种事务也较多，有些乡村教师接受外出培训的积极性受到影响。教师培训在长远目标上是要唤醒参训教师自主学习和发展的主动意识，但教师对培训的消极态度会制约这一研修目标的达成。对于特岗教师而言，他们的留任与专业发展需要创设良好的社会支持条件，需要不断完善他们工作和生活中的条件。我们尤其要努力将学校打造成为一个充盈人文关怀的学习型组织。这一切除了需要加强县级政府部门的统筹之外，更需构建好政校关系，从而激发学校的办学活力，并在此基础上进一步构建教师、学生、家长等利益相关者充分参与和教育专业组织积极介入的合作多元共治的现代学校制度。
政府应当有效发挥主导作用：特岗教师队伍建设中的政府角色。治理的要义在于社会参与。政府在特岗教师队伍建设中职能转变的要求就是政府应当有效发挥主导作用。对于特岗教师队伍建设而言，虽然特岗计划实施后我国形成了“国标、省考、县聘、校用”的管理体制，但县级教育行政部门在完成特岗教师的选聘和分配后，就基本“退居幕后”，把特岗教师的留任与发展重任全部推向所在学校。然而，作为“新手教师”的新入职特岗教师正处于求生存阶段，这一时期的教师重点通过角色转换来适应教师职业，社会支持等外在力量是成功转换的重要因素。新手教师如果得到的社会支持不足、转化不成功，可能无法维持对教师职业的热情和产生使命感。然而，对于薄弱区域特别是中西部农村学校而言，特岗教师工作生活环境的改善、薪酬待遇的提高、在职培训及职称晋升机会的提升等，无不需要县级政府部门加强政府主导作用，通过对话和协商，协调各利益相关方为特岗教师创设良好的社会支持条件。对于特岗教师的在职培训而言，尤其需要加强政府的主导作用。省、市、区（县）教育行政部门在对各级教师发展学校（教师进修学校、师训机构等）、参训学校等利益相关方分权、放权、授权的基础上，通过协调和整合，确保培训公共利益的最大化；以制度化的方式确定特岗教师培训的目标、标准，为多方主体参与教师培训提供共同的行动目标和行为准则；对培训效果进行问责，通过实体性和程序性规则，对各相关治理主体进行问责，也对自身进行问责。还要构建利益相关方平等参与的渠道。教育治理是一种重要的以利益表达、协商和保障为重点的利益调整机制，它致力于构建多方利益主体或组织共同参与的利益表达平台和决策参与渠道。
理解、执行、创造：着力于区域教育治理能力的提升。教育治理能力现代化与教育治理体系现代化相辅相成，共同构成教育治理现代化，教育治理体系关涉教育治理主体的权利义务关系、权力责任关系（结构体系）及相应的制度安排（规则体系）。结构驱动与规则驱动共同构成建设教育治理体系现代化的两条线路。教育治理能力是衡量教育是否达到“善治”的有效手段之一，它“包括理解能力、执行能力和创新能力三个主要构成要素”。[9]
对于特岗教师的留任与专业发展而言，相关政府部门、特岗教师所在学校、相关社会组织等利益相关方要理解、认同和坚守代表大多数人利益的价值观，并在此基础上创造性地执行特岗教师相关政策。无论是教育治理体系的现代化，还是治理能力的现代化，价值观都居于开端位置，起着导向作用。“科学、民主、法治”等现代优良价值体现的是程序正义，它导引着教育体系建设中的结构体系、规则体系、政策行为方式，教育制度和教育决策的制定、执行，广阔社会现实中的教育实践也以它们为内在价值依据。价值观还包括特岗教师政策本身所指向的价值追求。
譬如，教育部、财政部在今年4月份联合印发的《关于做好2023年农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实施工作的通知》中指出：“进一步加强道德与法治、体育与健康、外语、科学、劳动、艺术、信息科技、心理健康、特殊教育等紧缺薄弱学科教师的补充。”应该说，“特岗计划”的这一规定切中了薄弱区域教师队伍发展的瓶颈，体现了党和政府振兴乡村教育，实施义务教育优质均衡发展及“五育”并举的价值理念。只有深刻理解了这一价值理念，学校才不会把科学、劳动、艺术、信息科技、心理健康等当作“副科”，也不会强行让以上学科的特岗教师放弃自身专业转教别的学科，这样无论对学生的全面发展，还是对特岗教师自身的专业发展，都极为不利。
2023年，中央特岗教师计划仍面向中西部省份实施，重点向原“三区三州”、国家乡村振兴重点帮扶县、少数民族地区等地倾斜，重点是为乡村学校补充特岗教师。特岗教师计划必将得到更好的落实和发展。“近几年，多个省份的特岗教师招聘政策陆续呈现本土化特征，在招聘条件中对考生的生源所在地有所倾斜。”[10]我们正激发着特岗教师对乡村教育的热忱和教育情怀，也能够更好地解决他们的留任和促进专业发展的问题。
相信今后一定会有更多常态化、制度化的具体举措，更好地保障特岗教师向薄弱乡村学校流动，同时提升新时代教师队伍的整体素质，为乡村振兴贡献新的力量。
参考文献：
[1]万晓琼，区域、市场、政府协调整合的区域发展研究[J].河北学刊，2020(06).
[2]俞可平.治理和善治引论[J].马克思主义与现实,1999(5).
[3]褚宏启.教育治理:以共治求善治[J].教育研究，2014（10）.
[4]赵磊磊，代蕊华.区域教育治理：内涵、目标及路径[J].教育科学研究，2017（09）.
[5]邬志辉，李跃雪.特岗教师吸引力有多大[N].光明日报，2015-09-10.
[6]李跃雪，邬志辉.特岗教师视角下特岗计划实施效果的调查研究——以静乐县和东乡县为例[J].教师教育研究，2014(04).
[7][10]郑新蓉，孟雅琴.“特岗计划”的政策变迁、实施成效与未来展望[J].教育家，2022（32）.
[8]范宁雪.囚徒困境：乡村青年教师在“国培”中[J].当代青年研究，2019（05）.
[9]陈金芳，万作芳.教育治理体系与治理能力现代化的几点思考[J].教育研究，2016（10）.
（作者钱然系安庆师范大学研究生、安徽省池州市贵池区木闸初级中学教师，李义胜系安庆师范大学教师教育学院教授）
本文系2022年度安徽省哲学社会科学规划重点项目“区域教育治理视域中安徽部分重点区域乡村教师培训绩效提升研究”（AHSKZ2022D22）的成果。
(文/钱然 李义胜)
《中国民族教育》2023年第6期