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法治协同:推动区域发展向前走

作者:荣利颖 蔡春 发布时间:2017.09.26
中国教育报

    ●京津冀协同发展是国家战略发展的重要组成部分,探索三地协同治理的原则和运行机制,是提高

    资源配置效益、区域提升综合实力和竞争力的重大战略选择

    ●以法治建设和行政协议架构为基础的行政契约式治理途径,能够推动京津冀协同治理有效开展

    ●在区域教育协同治理过程中,建立健全相关的法律规制体系无疑是其中关键举措

伴随着京津冀区域合作范围从经济领域扩大到非经济领域,法治建设推动区域合作共荣的作用也在日益凸显。随着协同发展程度加深,影响、涉及京津冀协同发展的因素不断增多,对区域合作与协调治理进行总体、未雨绸缪式的规划已成为实际需要。

    京津冀协同发展的法治渊源

京津冀区域协同发展具有深远的历史渊源。改革开放后,随着经济和社会的迅速发展,区域经济一体化的潮流日益凸显,京津冀地区的区域合作开始提上日程。京津冀协同治理的法律规制建设也取得一定的阶段性成果。然而,已有的研究表明,我国区域协同治理的法律规制仍不可避免地存在着现实困境。有学者指出,区域规划是推进区域政府间协作的重要机制,但相较于区域规划实践的发展进度而言,区域规划的法治构建则明显相对滞后,区域规划的合法性在很大程度上面临质疑,实施效果并不理想。

由于合作的机制和意识并未充分确立,三地都只是根据自身的需求来寻求相关的合作领域,无法形成有效率和有效益的合作模式。法律制度建设的滞后使京津冀地区的发展遭遇了瓶颈。

    区域协同治理法治化途径探索

    (一)将区域规划作为法律的一种存在形式

有学者研究了德国和美国的区域治理模式,发现德国的区域规划本身就是一种法律的存在形式,区域规划的实施之所以能够顺利开展,是因为区域政府间通过协商确定下协作规划的目标、手段等基本要素,而这些要素在法律上是具有权威性的,会直接转化为合法的职权与职责、权利与义务。而在美国,虽然区域规划的编制与实施也具有其法律基础,但是基于联邦、州与地方政府间的分权体制以及市场化导向,区域规划本身并非与生俱来地带有法律约束力。它只是一种引导性机制,需要一系列激励和保障机制的扶持,例如财政拨款等宏观调控手段。

    (二)实施柔性的行政协议机制

有学者研究发现,在美国的区域法治协调机制设计实践中,州际协定和行政协议都是实现区域法治协调的重要机制。二者之间存在着相互补充的关系,在具体实施过程中会依据不同的情况需要对二者进行选择和取舍,而州际关系的重要程度是选择采取何种机制的重要标准。例如,当情况涉及原则性的政治问题时,州际协定机制会因其刚性而成为首要选择;而对于那些较为简易的行政问题或者紧急情况,行政协议则更多地被使用,因其具有更高的灵活性,可以因时因地进行调整。

    (三)建立行政协议发展的制度平台

我国区域经济一体化背景下出现的行政协议,是区域政府为克服行政区划障碍而进行合作的法律机制。区域政府间行政协议的搭建,应当以区域平等为法治基础,是对话和协商结果的行政协议缔结,关系到中央与地方、地方与地方、政府与公众、公权与私权的界限。行政协议的履行,则涉及行政协议的效力、实施机构和纠纷解决机制。行政协议不仅适用于区域政府间的合作,也可适用于所有行政机关之间纠纷的解决与合作。但是它的运用和发展,需要以行政协议法为制度平台。

    京津冀协同法治研究的意义

从京津冀协同治理法治化的基本精神出发来思考,京津冀协同法治研究对于京津冀区域一体化以及依法行政、区域法治的建设都具有重要的建设意义。

第一,京津冀协同发展是国家战略发展的重要组成部分,其中三地教育协同发展是三地协同发展的关键因素。探索三地教育协同发展的原则和运行机制,既可以合理疏解首都教育人口,又可以优化教育资源整体配置效益,这是区域提升综合实力和竞争力的重大战略选择。在区域教育协同治理的过程中,建立健全相关的法律规制体系无疑是其中的关键举措。

第二,在改革开放和社会经济迅速发展的条件下,有限的资源亟待进行调整配置才能适应经济发展与人民群众的需要。与此同时,京津冀的发展也面临着传统治理模式与新型治理途径的扬弃选择。以法治建设和行政协议架构为基础的行政契约式治理途径,能够推动京津冀协同治理的有效开展。

第三,在我国政治经济合作发展的过程中,从管制型行政到区域协作式行政过渡是必然的历史趋势。在“依法治国、依法行政”理念日益强化的背景下,对区域合作与协同治理的法治基础作出进一步规范,使政府间行政协作的法律依据能够更加明确。因此,研究京津冀协同发展过程中的法律规制问题,无论在理论上,还是实践中,都有助于行政理念方式的转变,有助于推进国家治理体系和治理能力的现代化。

(作者荣利颖系首都师范大学教育学院副教授;蔡春系首都师范大学教育学院教授、院长)

《中国教育报》2017年09月26日第8版 

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