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投入精准发力才能提高质量

——政府主导发展学前教育的镇江样本(下)

作者:本报记者 常晶 纪秀君 实习生 张帅帅 发布时间:2017.07.02
中国教育报
投入精准发力才能提高质量

投入精准发力才能提高质量

学前教育是向个体终身学习与发展投入的第一笔资金。学前教育成本应由政府、社会和家庭三方共同分担。在世界各个国家,这三方主体谁该投入、投入多少,一直是一场此消彼长的拉锯战。

当前我国由于各地政府投入政策的差异,不同地区家庭分担类型与比例也有较大差异。在我国一些地区,家庭仍然承担着过重的学前教育成本。政府、社会与家庭三方的投入怎样才是合理的,一直是我国政府、社会和家庭关心的问题。

2010年年底,江苏省镇江市被列为全国教育体制改革试点地区,使镇江明确学前教育体制改革发展的总体目标,将学前教育纳入国民教育体系,形成“五为主”(其中包括“经费投入以公共投入为主”)的学前教育管理体制。7年来,镇江市通过实践与论证,逐渐摸索出适合本地实际的学前教育经费投入机制。

    “镇江模式”1.0版本下:

    投入不足凸显,达成共识是重要任务

镇江作为江苏省比较富裕的地区,人文、经济、社会基础好,政府公共服务水平也非常高。当国家提出发展学前教育,解决困扰老百姓的“入园难、入园贵”的民生问题后,镇江根据自己的传统和社会发展需要,提出“两个主导”的镇江模式1.0版本,奠定了镇江市供给学前教育的制度路径选择。在这个阶段中,他们提出了以政府投入为主、以公办园为主的原型制度,并初具“五为主”形态。

2010年年底,镇江市学前教育公办园占比64%,在公办园入园的幼儿占比72%,优质学前教育覆盖率达61%。当时已经初步实现了“广覆盖、保基本”的学前教育服务要求,解决了“有园上”的问题,但仍然存在公益性、普惠性、优质资源短缺、财政投入不足等问题。

在接受本报记者采访时,镇江市人大常委副主任、原市政府分管教育的副市长王萍说:“政府应该让每个幼儿都能上幼儿园,让贫困幼儿上得起幼儿园。教育是成就人希望与梦想的地方,对学前教育应‘全链式关注’,把它纳入到人一生的养成教育中来发展,应该意识到学前教育对于人的重要影响。”

镇江市教育局测算发现,作为学前教育发展重要要素之一的幼儿教师,其待遇现状堪忧。公办教师占幼儿教师总数的32%,绝大多数幼教工作者待遇较低,其中公办园在编教职工工资、奖金、福利保障只占60%;聘用教师工资福利完全由幼儿园自筹,其工资低于镇江市2010年城市居民人均可支配收入2.3万元,仅略高于镇江市月最低工资标准1140元。编外教职工“聘管培”管理缺位、工资低、流动性大,导致保教队伍整体上数量不足、专业素养不高。

基于政府的认识与发展的困境,镇江大力推动体制改革创新,实行学前教育财政以政府投入为主、公办园为主的“两个主导”的发展模式。学前教育体系中,公办园为主,增加了学前教育服务中的公办园的供给份额,用扩大公办园供给促进学前教育服务分层。

对政府来说,增加了政府财政支出,但是,财政支出结构却更合理了,这是向服务型政府转型、财政支出结构合理性的转型。

“两个主导”对部门的要求远不止政府拿钱这一件事。教育、发改、财政、人社、编办、规划、国土等19个部门参加分管领导召集的会议,最后,就整个规划的思路和实施方案的主要结构达成共识,形成了以分享信息和定期处理问题为主要目标的联席会议制度。

镇江1.0版的体制改革试点方案,“两个主导”解决了学前教育服务中公共投入不足的状态,改革为以政府投入为主的学前教育供给体制,用政府投入激发学前教育的发展势头。

扬中市副市长孙冬梅介绍:“扬中市抓住了发展的机遇,促使当地学前教育获得天翻地覆的发展,一是政府硬件投入到位,所有幼儿园校园改头换名;二是幼儿园以公办教师为主,本科以上持证率达到90%。今年,整个教师队伍将补充120位教师,给到学前教育32个编制,这是前所未有的。”

“镇江模式”2.0版本下

    经费需要保障,支出需要合法性

在镇江提出“两个主导”的制度原型后,各个部门在落实过程中出现了各种配合、标准和步骤上的差异,这时,政府将各种问题当面解决,工作机制初步建立起来。“镇江模式”2.0是以政府主管领导协调为特征建立起来的比较完善的政府部门间工作机制。

随着政府公共财政制度不断完善,要在财政的“口袋”里掏出钱来,可不是一件容易的事情。即使镇江市政府、发改委和财政局等部门都已经认同学前教育支出的合理性,也需要将该支出变成合法的支出。

在发达国家,实施支出合法的途径是议会通过相关法律。例如,美国影响深远的《不让一个孩子掉队》法案获得通过,教育经费从法案通过时2001年的422亿美元,增加到2004年的557亿美元。在中国也是,政府发布学前教育发展规划文件,如“国十条”等的出台是政府安排财政支出的合法性文件。

2012年,经过一年半多部门联动的专题讨论,镇江市出台了《镇江市区学前教育布局规划(2011—2030)》,确立了市区学前教育的未来建设与发展方向,推动优先学前教育优质普惠发展战略的实施。这一规划任务构成了政府投入的方向和具体的投入项目。

“在镇江市的顶层设计下,我们将学前教育财政投入占比写进了政府工作报告,明确对学前教育的投入要占财政支出的5%,督导达不到5%的区县考核不合格。”镇江市教育局局长刘元良介绍说。

丹徒区教育局督导主任尹鹏一直从事具体的督导工作,他向记者介绍:“通过量化指标,公示考核结果,层层抓落实,特别是对资金投入总量占比这一要求,明确纳入到考核指标中。年初分解分管领导的地区任务,接受我们的季度督导;年终督导的分数纳入到对乡镇政府的督政考核中,两会期间在报纸公示。”

《规划》确定了政府投入的项目,但是,这些项目并不仅仅是指建设项目,还包括这些新建、扩建和改建的幼儿园的维持和运转。人员经费,也就是教师工资,是投入的“大头”。

在其他教育阶段,政府的教育经费中包括人员经费、生均经费和维修经费拨付,人员经费按照教师编制预算,然而,学前教育教师编制紧缺,存在多种用工形式,没有编制的教师无法通过人员工资预算进入政府投入渠道。

和其他地方一样,镇江市政府想到的第一条路也是编制“腾挪”,即以培训小学转岗教师的方式补充合格的幼儿园专任教师,但这并不是长久之计。事业单位编制“只减不增”,实际上是在宣布教师编制“腾挪”的空间会越来越小。而且,事业单位编制制度一定会走出“历史舞台”。

镇江市政府的探索从两个方向上展开,一是理顺办园性质,支持中央政府关于教师编制“只减不增”的政策,在操作层面弱化通过教师编制进行政府投入的方式在政府学前教育财政支出中的比重。二是启动非在编教师人事制度改革,寻找通过教师编制投入人员经费的“替代方式”。

镇江市教育局局长刘元良介绍说:“我们市拿出专项经费奖补幼儿园,主要用于教师人事代理等工作。”

逐步缩小与公办园在编教师工资福利待遇水平的差距,使人事代理的非事业编制教师工资不低于在编在职教师平均工资的60%,在培训和使用上与有编制教师一视同仁,用地方法规的方式解决了教师聘任的制度难题。这样解决了政府财政投入两个最大支出之一的人员工资支出。

“镇江模式”3.0版本下:

    入好园、入园好,财政投入需精准发力

在镇江提出的构建“广覆盖、保基本、有质量”的学前教育公共服务体系目标中,“有质量”是3.0版体制改革的核心任务。镇江市教育局学前教育处处长贡青说:“不仅要确保适龄幼儿好入园,更要让每个幼儿能入好园、入园好。”

怎样保障入好园、入园好,需要政府在财政投入上精准发力。

合理的学前教育成本分担机制是以政府的学前教育财政投入总量为前提的,如果没有学前教育财政投入总量的扩充,政府、家庭、社会间的学前教育成本分担比例即使是合理的,也可能导致学前教育的低质量发展。

从OECD(经济合作与发展组织)的统计数据来看,目前大多数国家学前教育财政投入占GDP的比例为0.5%-1.1%。学前教育财政投入占教育总投入国际上的平均值为8%左右。2015年我国学前教育财政性投入约占GDP的比例为0.145%,约占教育总投入4%。

镇江发布《关于进一步深化学前教育体制改革试点工作的意见》,确保学前教育财政性经费占同级财政性教育经费的5%以上,新增教育经费向学前教育倾斜。学前教育财政预算单列,投入以辖市(区)财政为主,市级财政以奖补方式扶持学前教育发展。镇(街道)财政安排一定的学前教育经费,用于本地学前教育事业发展。

此外,镇江逐步建立合理的生均经费标准,形成生均公用经费财政拨款标准动态调整机制,逐步提高生均财政拨款标准。公办园生均公用经费和园舍维修经费财政拨款标准达到小学标准的一半,保教设施设备和教具玩具图书更新财政补贴标准达到生均每学年200元,所需经费由所在地辖市(区)政府承担。以丹阳市为例,2016年学前教育财政性经费投入占整个教育性财政经费投入达7.08%;从2012年开始财政拨付生均公用经费和保教设施设备、教具玩具图书补贴逐年提升,目前分别达到每年385元、200元。

扬中市探索建立学前教育成本分担机制,提出保障生均运营成本(不包含资本性支出与折旧费)达到每学年1.2万元,生均完全成本(含固定资产折旧)达到每学年1.5万元,其中公办园学前教育政府性投入占学前教育总投入80%以上,剩余部分由社会举办者及家庭补充。

此外,扬中市在“广覆盖、保基本、有质量”的基础上,率先在江苏省实施免一年保教费的制度。扬中市教育局副局长王家新说:“扬中市公办园占比达80%,公办园公共投入占80%,在编教师达到80%,学前教育经费占8%。从2012年起,对农村幼儿园实行免除保教费制度,之后扩展到全市。我们坚持公益事业政府主导、给予保障,投入总量达到300多万元。”

“以公办园为主,不仅要满足量的需要,更要保障质量的提高,有质量地发展。”刘元良说。(本报记者 常晶 纪秀君 实习生 张帅帅)

《中国教育报》2017年07月02日第3版 

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