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从边缘地带走向中心舞台

——政府主导发展学前教育的镇江样本(上)

作者:本报记者 纪秀君 常晶 实习生 张帅帅 发布时间:2017.07.02
中国教育报
从边缘地带走向中心舞台

从边缘地带走向中心舞台

2015年8月,镇江市句容市常务副市长马云明上任,市委常委会决定让他管教育。与其他分管领域相比,他觉得教育没什么要紧的事,但让他没想到的是,家长为了孩子入园来上访,竟然堵了市政府的大门。

这一年,马云明摸清了句容学前教育的底子:处于镇江的洼地,优质资源稀缺、大班额严重,招来的教师留不住……

学前教育该怎么管理?“我在困难中看到了机遇,这一轮建设如果放弃了,就会年年痛。与其痛一辈子不如痛一阵子,痛一阵子就痛快一辈子。”马云明审时度势地提出“洼地崛起、弯道超越”战略,仅用两年时间就令句容学前教育让人刮目相看。

机遇,总是留给有准备的人。

时间退回到2010年,当镇江拿到“明确政府职责,完善学前教育体制机制,构建学前教育公共服务体系”这一项目,被列为全国教育体制改革试点地区时,现任镇江市教育局学前处处长的贡青还只是基教处一名工作人员。

“当时对于学前教育公共服务体系,概念还不清楚,明确政府职责,也不知道要明确什么职责。”贡青回忆说,但是镇江有基础,借助这一高端平台带来的机遇,7年来,以政府主导的“五为主”改革道路越来越清晰,脚步越来越坚定。

    部门联管,教育部门不主动就是失职

成为全国教育体制改革试点地区,对地方政府来说,幸运与挑战并存。

2010年,镇江已基本普及学前教育,当时公办园占比64%,在公办园入学幼儿占比72%,全市学前三年毛入园率96.5%,优质资源覆盖率达61%,开展0—3岁早教活动的园所占比85.9%,受指导率达25%以上,已初步实现了“广覆盖、保基本”的学前教育服务要求。

“但是,公益普惠性、优质资源相对短缺,财政投入不足,师资数量不足、质量不佳,是当时存在的主要问题。”贡青说,经测算,到2015年,如按30人/班的省优标准,全市需要2242个班级、幼儿教师4484人,尚缺专任教师900多人、保育员1300多人,而专职保健教师、保安几乎为零。

20世纪90年代,在全国不少地区幼儿园纷纷改制的那段时期,镇江扬中市政府对幼儿园财政投入始终没有断,事实证明,以政府投入为主、公办园为主的“两个主导”的发展思路,保证了学前教育良好发展态势。

镇江认为,学前教育既然是公共服务,就要增加公办园的供给份额,以政府投入为主,体现政府主导的责任。

2010年6月29日,镇江市政府向教育部正式提交了《国家学前教育体制改革试点项目申请书》,明确了镇江学前教育改革发展的总体目标:将学前教育纳入国民教育体系,形成“五为主”的学前教育管理体制,即学前教育事业以公益性为主,办学体制以公办为主,经费投入以公共投入为主,师资队伍以公办教师为主,管理以教育行政部门为主,区域内学前教育质量水平明显提高。

“五为主”明确了政府主导地位,也对政府各个部门提出了要求。市政府分管领导前期已召集教育、发改、财政、人社、编办、规划等19个部门参加讨论,形成了以分享信息和定期处理问题为主要目标的联席会议制度,明确了各个部门的职责。但是,学前教育怎样具体管起来,需要破除部门间的壁垒,打通各个点。

“要让各个部门负起职责,把学前教育纳进来管理,教育部门的主管职责作用一定要发挥,主动跟其他相关部门去解释,让他们了解。”贡青深有感触地说,比方说幼儿园的建设,2010年前规划设置标准低,交付后没办法实施课程教学,在整个小区中布局位置也不理想。这时,规划部门就要突破原有规划标准,按照幼儿教育特点和标准要求进行规划。

“我们跟规划和建设部门去协调,规划部门说,你们不说,我们也不知道要这样。所以,有时是教育部门职责缺失,自己没有相应的专业建设标准。”贡青说,经过多次联席会议协调解决,2012年,镇江出台了市区小区配套园专项规划文件,明确了1万人口配建一所幼儿园的数量要求,规划达省优标准,建筑设计标准高出省优标准。

“润州学前教育资源的充足,得益于镇江实施的小区配套园‘四同步’政策,更需要教育主管部门积极落实。”润州区教育局局长庄炳锁说,在小区配套幼儿园规划之初、建设中和建成后,润州区教育部门都主动作为,保证了政策落实到位。

每一个文件的出台及落实,都是一次制度及机制的创新。为了推进试点地区的工作深入,镇江市政府通过先后出台10个文件,保证了顶层设计和制度安排。此外,推动相关政府部门出台12个文件,推动跨部门的合作与协调。相关辖区因地制宜进行制度创新,也出台了5个文件。

    教育统管,推动幼儿园实现独立建制

2015年,在句容市决定推动学前教育“洼地崛起,弯道超越”时,马云明在调研中发现,有3所部门办园改革力度不大,教师难以配备,有的发不出工资,更别提对教师的培养了。

“我们下决心,把这3所园调到教育部门管理,给出实质性解决办法,理顺体制。”马云明说,当时涉及很多政策问题,教师如何流动、企业身份怎么转等。经过不断努力调整到位后,3所园被认定为事业单位性质,挂名教师也真正享受到了教师待遇,市政府给了相应投入和设施配备,前后用了600多万元化解问题。

“五为主”的学前教育管理体制,明确提出管理以教育行政部门为主。学前教育是公共事业,要构建优质普惠的学前教育格局,就要对学前教育机构进行独立建制,给编制。在不增加编制的大背景下,怎样实现师资队伍以公办在编教师为主,是个难题。

“国家出台了幼儿园教职工配备标准,但编制部门没有出台幼儿教师的编制标准,我们要自己探索合理的解决办法。”贡青说。

2012年,镇江编制部门在江苏省率先出台了《关于加强公办幼儿园机构编制管理工作的意见》,强化对公办园教师的编制管理,确保公办园每班至少配备一名编制教师。后来,镇江参考省里师幼比1∶16的标准,按公办园在园幼儿来核编,核出来后督促区县用好编,按年度排出计划每年有多少考编名额,建立教师增补制度。

“现在,我们每年教师招聘计划的1/4用来招幼儿教师。此外,省里有乡村教师定向培养项目,我们也积极申报计划,2016年有35个指标,其中20个给了学前教育。”句容市人事科副科长刘忠武说。

在幼儿园独立建制和编制管理方面,镇江又一次体会到了制度保障的重要性。

据了解,从2008年推进公办园独立建制以来,截至2015年年底,镇江全市所有隶属中心小学管理的幼儿园全部实行独立建制,实现编制、核算、管理“三独立”。句容市、京口区、润州区还将纳入事业单位机构编制管理范围的非教育部门办园,划归教育主管部门主办。截至2016年年底,镇江全市拥有独立法人资格幼儿园213所,公办园独立法人机构占比90%。

“在管理体制上,幼儿园成为独立法人后,园长有管理权和用钱权,很顺手了。教育局现在也独立出学前教育科,教师发展中心里也独立出学前教育研训科,理顺了管理。我真的感觉学前教育的春天来了!”刘忠武感叹地说。

实际上,在教育局设立学前教育独立管理机构,并不是振臂一呼就能实现的事。贡青坦言,经过一年多的反复申请和协调,镇江市教育局才在2014年成立了学前教育处。“此后,根据《江苏省学前教育条例》及省、市相关政策文件,我们要求各县市区也相继设立独立机构,这样干工作的人从基础教育科室中独立出来,一条线的管理就逐步理顺了,行政管理的专业队伍就有了。而且,专职学前教研员队伍的建立,我们也在做数量的配置,在今年学前教育工作要点、督导工作要点中提出,一个教研员要辐射五六所幼儿园。”

    县镇共管,确保农村园高质量建设

自2010年承担改革试点工作以来,镇江学前教育发展经历了三个明显的阶段:第一阶段是扩资源、调结构,第二阶段是保运转、建队伍,第三阶段是建机制、提质量。

2015年,镇江在接受改革试点项目评估的基础上,将试点项目与正在申报的国家学前教育改革发展实验区项目结合,推动改革走向深入。这一年,镇江出台了《关于加快推进学前教育优质均衡发展的实施意见》,提出“优质、均衡、公平、规范”的学前教育发展新目标,到2018年,镇江市学前教育资源供给水平、城乡一体化程度大幅提高,城乡学前教育资源充足、均衡配置,城乡之间、区域之间、学前教育机构之间保教条件和水平大体相当。

为实现城乡学前教育的优质均衡发展,镇江各级人民政府大力发展农村学前教育,构建“辖市(区)统筹、以镇为主、市(区)镇共建”的农村学前教育管理体制,增加农村学前教育资源。

扬中市是镇江学前教育的高地。由于是一个江中小岛,只有328平方公里,寸土寸金。有限的土地资源是优先用于经济建设,还是把二孩来了带来的优质资源荒放在心上,体现了政府对学前教育发展的重视程度。

“市委书记潘早云多次调研学前教育,亲自参与制定学前教育改革发展规划。每次到乡镇调研,他都要亲自到幼儿园走一走,对布局和发展提出指导意见。”扬中市教育局副局长王家新说,扬中坚持“教育强市”发展战略,学前教育是扬中的品牌。从扬中提出城区按1万人、农村按8000人配建一所园后,各镇街区能科学调整布局、按时保质完成工程建设,跟书记、市长多次主持召开成员单位协调会,现场办公、现场协调解决问题有很大关系。

县(辖市)级统筹、以镇为主、县镇共建的管理体制,起到了有力推进农村幼儿园建设的作用。“有些乡镇领导谈困难,有畏难情绪,我们在推进中不留情面,哪个慢下来了,有什么问题要讲。他们想着这个事情绕不过去了,与其被逼着做,还不如主动做,事情就这样做起来了。”马云明说。

马云明把这种执行力,化为由教育主管部门统一领导管理、镇政府集中规划建设的工作机制,并在农村幼儿园经费投入上,明确县、镇分别分担60%、40%,由此推动句容一年多来改扩建农村办园点4所,6所农村中心园分园通过省优质园验收。而且,市级财政对通过市标准化验收的改扩建、新建农村办园点、幼儿园,给予10万元的设施设备奖励。2016年,句容共新建乡镇、农村幼儿园12所,占比52%。

“学前教育从体制上说是义务教育之外的,原来‘十五’‘十一五’时期,大家往往重视义务教育、高中教育,把学前教育放在一边。‘十二五’我们用这个试点项目做文章,通过五六年的努力,探索的过程深有体会,一是政府和社会对学前教育重视的氛围建立起来了,二是选准学前教育的普及普惠,明确主流主体是政府投入,现在看来这是有利于学前教育走上科学内涵发展道路的。”镇江市教育局局长刘元良说。(本报记者 纪秀君 常晶 实习生 张帅帅)

《中国教育报》2017年07月02日第2版 

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